清末“过渡议会”资政院是怎样开会的

来源:焦点吧新闻网 作者:焦点吧 2015年06月03日 【字体:
清末“过渡议会”资政院是怎样开会的

我曾在微博上问过一个问题:近代中国第一任由选举产生的责任内阁总理是谁?网友给出的回答可谓五花八门,有说熊希龄的,有说唐绍仪的,还有说赵秉均的。没错,这几位都当过民国政府的总理,但近代中国的第一个选举出来的内阁总理,则不是他们中的任何一位,而是———袁世凯。宣统三年(1911年),清廷资政院的议员以无记名投票的方式选举内阁总理,袁氏得票最高而当选。现在许多人只记得袁是民国第一任大总统,却忘记了袁还是清政府的第一个责任内阁总理,这可能是因为人们习惯于以为议会政治是民国才出现的新事物。而实际上,清廷在宣统二年已经成立了一个接近于议会的资政院。

当然严格来说,资政院还不是正式的国会,清政府认为“上下议院一时未能成立”,只是为训练议员能力之故,先“设资政院以立议院基础”。因为资政院并非国会,所以并无制宪与修宪之大权,议决的议案也须经君主“裁夺”,看起来似乎有点“花瓶”性质。不过资政院还是掌握着议决国家财政预算、税法、弹劾军机大臣等权力,近代议会拥有的大部分功能它都具备了,可以看成是过渡形态的议会。

资政院的议员定额200名,钦选、民选各占一半,民选议员由各省谘议局(相当于地方议会)议员互选产生;钦选议员则由朝廷协商产生。因当时新疆谘议局未成立,缺少两名民选议员,钦选议员也相应减少两名,所以资政院实际议员为196名。按照章程,资政院每年开“常年会”一次,开会时除了涉及外交与军事秘密的事务外,市民与报馆均可旁听。辛亥年清室逊位,资政院也随之解散。它匆匆谢幕,却给后人留下了厚厚一堆会议原始记录———这应感谢资政院设立了专门的速记科。今天翻看这些会议速记录,就如拉开一段尘封的历史长卷,100年前的先贤们坐在议席上唇枪舌剑的生动画面立即浮现于眼前,他们发言、辩论、抗议、争吵、大哗,乃至显得“嘈嘈切切”,但这才是活的、有生气的议会,而不是静寂的一潭死水。

宣统二年,资政院举行第一次“常年会”,会期达3个多月,共召开议事会39次,除了审查朝廷的预算案,还审议了15个陈情案件与10个立法案件。我翻阅这些会议速记录时,很有些感慨。话说清政府提交资政院审议的预算案有5000多两白银的赤字,议员们都认为不妥,最活跃的议员之一易宗夔说:“我们当议员的只要尽议员之义务,一面要使政府无妨碍,一面要减轻人民之负担,所以我们万不能因为经费不足(指财政赤字),提出新租税来弥补亏空,现在没有别的办法,只好从核减预算入手。”“核减”二字,也给那次“常年会”审议政府预算定下了基调。预算股(相当于议会中的预算委员会)的议员“以四十余日之光阴,竭四十八人之精力,逐日钩稽”,可谓“锱铢必较”。最后将清政府的预算削减了四五万两银。

资政院的议员虽是初次登上议会政治的舞台演练,且制度给予他们的权限也是残缺的,但议员们却展现出非常优良的议员品质,那就是———争国民的利益,争议会的权力。当年的《民立报》这么评述这批中国最早的议员:“对于各种交议之问题,或质问或建议,不遗余力,于一问题收成功,更及他一问题;一案力争,复及一案,一会又一会,务层层肉迫政府,以表示议会之权势”。弹劾军机处一案,尤其表现出资政院“肉迫政府”之精神:先是湖南巡抚杨文鼎未经湖南谘议局同意,擅自发行地方公债,湖南谘议局深为不满,干脆将杨巡抚告到资政院。资政院经过议决,认定杨巡抚侵夺了谘议局之权,应给予处罚,但军机处下发的谕旨却有回护杨文鼎之嫌,这立即引发议员的强烈抗议:“立宪国精神全在法律,督抚违背法律而不予处分,则资政院可以不必设,谘议局亦可以不必办,宪亦可以不立!”议员们要求军机大臣奕劻到资政院答辩,奕劻却未到场,议员们被激怒了,表决通过弹劾案,提请皇帝立即废除军机处,设立责任内阁。虽然弹劾案被摄政王载沣“留中”,即不予批复、冷处理,但新生的资政院已让清政府看到了它不甘示弱的独立权势。

本文开头提到的袁世凯就任内阁总理一事,还有个小插曲,也颇能印证资政院议员的风骨。武昌事变发生后,清政府逼于革命形势及立宪派的压力,同意解散“皇族内阁”,并任命袁世凯为内阁总理大臣。但资政院坚持认为这一任命违宪,迫使摄政王收回上谕,交由资政院投票选举内阁总理,结果袁世凯当选。虽说都是袁当内阁总理,但意义却大不相同,前者是皇权专制的余绪,后者则是宪政原则的表达,最终是宪政原则迫退了皇权余绪。

资政院议员的出色表现,令英国传教士李提摩太也深为赞叹:“吾辈居中国四十年,一旦得目睹此景象,殊堪惊讶。吾辈今日所见者,与前日所想望者,有过之而无不及。土耳其、葡萄牙之两大革命尚不能比。”但如果就制度设置而论,资政院的缺陷是显而易见的,比如它的法定权限与独立性均不足。然而,在实际的运作中,资政院并未沦为“花瓶”,议员的表现可圈可点,反倒是设计更为“完美”的民国国会,贿选等丑闻迭出。“制度决定论”者可能对此百思不得其解。答案其实就在历史中。


晚清经太平天国及英法联军之乱后,社会发生了两个显著变化,一是士绅觉醒,绅权日张;二是国门渐开,西学涌入。这个背景下,立宪派士绅、绅商迅速崛起,而资政院的民选议员即由各地士绅、绅商组成,如直隶谘议局选出的刘春霖议员就是那位有名的末代状元;钦选议员中也有10名硕学通儒,包括严复也名列在内。这些士绅既秉承了儒家君子的抱负、修养与操守,也了解西方宪政的技艺,因而很快适应了议会政治,又恪守着士大夫清议的直道。用刘春霖议员的话来说,“本员说话诚不免有过激的地方,但是发于忠爱之至诚,本员受先朝特达之知,今日又为国民代表,断不敢作谄谀的话贻误全局。”这正是资政院多数议员的精神写照。而民国国会议员的败坏,很大原因就在立宪派士绅被边缘化,在儒学衰落、传统价值观瓦解的新时代成长起来的新一代议员,徒有“新”的面貌,却无“旧”的美德,于是更易为利益所诱、暴力所迫。

儒家相信“有治人,无治法”,这话是强调,“良法”离不开“君子”的创制与维护。特别在清末民初这样的社会转型之际,好的制度固然是万分重要的,但好的制度从何而来?显然,这需要具有政治自觉与立宪技艺的君子们去推动、去促成。 
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